Os desafios na constituição de um direito global

Os desafios na constituição de um direito global

Importância da Comunidade Europeia como exemplo na criação de um direito administrativo baseado na cooperação

A ordem jurídica global é estruturada sobre sistemas regulatórios plurais e complexos e tem como função promover cooperação, harmonização e padronização entre as ordens jurídicas internas.
Os sistemas globais não superam de nenhum modo o ordenamento jurídico de cada um dos Estados, na medida em que não se estabelecem relações de hierarquia entre as normas instituídas globalmente e as vigentes em território nacional. As decisões adotadas em instância global, ademais, dependem de expressa implementação nacional.

Mas, o Estado é o local da democracia e é onde os cidadãos buscam segurança, saúde, educação e exercem seus direitos políticos. No contexto global, a ausência de uma fundação constitucional e da participação direta da população no processo decisório impede o exercício da democracia, muito embora a efetiva implementação de qualquer regramento dependa sempre da aprovação das autoridades nacionais. De modo que a globalização, muitas vezes, traz uma ideia de “déficit democrático”. Daí porque as normas com implementação global devem ampliar e não restringir direitos, além de permitir participação e transparência.

Por outro lado, as autoridades administrativas globais não têm competência para limitar ou regulamentar direitos e liberdades (como no direito administrativo nacional), mas, devem sim, ampliar, incrementar e regulamentar garantias, além de criar padrões. Trata-se de uma decisão coletiva, multilateral e que visa a composição de interesses diversos, sem qualquer relação de hierarquia.

Como se sabe, os Estados são livres para assumir obrigações, não havendo qualquer norma imperativa que imponha um vínculo obrigacional ou legal aos Estados do ponto de vista internacional. E, os regramentos internacionais são estabelecidos a partir de negociação e diálogo.

Assim, tendo em vista que o direito global é regido pelos princípios de abertura, cooperação, mediação e transparência -, questiona-se quais seriam os parâmetros para a constituição de um direito público administrativo global ou regional. Nesse sentido, a Comunidade Europeia se apresenta como um exemplo importante e que merece atenção.

Discute-se muito a respeito dos destinos do direito administrativo. Parte da doutrina entende que a globalização e a descentralização têm retirado do direito administrativo a sua própria razão de existir: o Estado. Outros doutrinadores posicionam-se em sentido oposto e sustentam a plena viabilidade de um direito administrativo global ou regional, voltado a “dirigir” ao invés de “ordenar”.

A administração pública pertence à comunidade nacional, de modo que o direito administrativo é fundamentalmente um direito estatal.1 De sorte que a estruturação de um direito administrativo constituído além das fronteiras nacionais, especialmente na União Europeia, significa a adoção de novos parâmetros.
Ao se criar um direito administrativo regional, como no direito comunitário, há que se ter em vista que: (i) não há relação hierárquica entre os Estados Membros da União Europeia, de modo que a negociação e o diálogo são as únicas formas de se estabelecer acordos e ajustes; e (ii) as leis e regulamentos regionais destinam-se a alargar, incrementar e regulamentar direitos e liberdades e não restringi-los (como no direito administrativo nacional)2.

No interior dos Estados a lei é obrigatória, pública, estável e conhecida por todos. Além disso, deve ser aplicada de maneira igualitária e independentemente das circunstâncias. No direito comunitário, prevalece o oposto: o sistema é descentralizado, cada país se adequa às regras de modo negociado e deve ser assegurada a soberania estatal.3

O desafio do direito administrativo moderno e nascido no contexto da União Europeia é compor essas forças muitas vezes em conflito, acolher demandas sociais e políticas e normatizar questões que até então não estavam sujeitas à regulamentação.

Sua função é criar procedimentos de consulta para compor interesses, considerando os diversos setores envolvidos. Observa-se que, do ponto de vista do direito comunitário, prevalecem regras sobre ajustes de interesses, não havendo um estatuto rígido e vinculante como no direito administrativo nacional. E, os Estados e entidades privadas passam a utilizar as regras do direito administrativo comunitário como parâmetro nas suas relações internas.

Assim, o direito administrativo global ou regional estabelece uma composição de forças para incrementar os direitos e liberdades dos cidadãos, assegurar políticas públicas, harmonizar os sistemas jurídicos vigentes, criar padrões de excelência, tudo com vistas a assegurar o interesse público comum, o equilíbrio das relações econômicas e o bem-estar da população, para uma real e efetiva integração entre os Estados Membros.
Para se pensar a respeito de um direito administrativo global ou regional é fundamental que sejam quebrados os paradigmas firmados para a construção do direito administrativo tradicional e vigente no interior de determinado Estado, ou seja, devem ser afastados os conceitos de estabilidade e ordem.

Mais do que um sistema estático e fundado sobre normas e procedimentos imutáveis, exige-se do direito administrativo mobilidade, adaptabilidade e capacidade de se ajustar às demandas sociais e políticas. Reduziu-se a barreira existente entre as instâncias da administração e a sociedade.

Como se viu, o que se busca basicamente é um procedimento dirigido a harmonização e uniformização de interesses. Os regulamentos alargam e não restringem a liberdade individual. Ademais, os Estados membros exercem múltiplos papeis, como partes, consultores ou integrantes do órgão responsável pela tomada de decisões.

Deste modo, conclui-se que o direito administrativo global ou regional é viável e, diferentemente do direito administrativo estatal, constitui-se a partir de acordos entre Estados e tem a finalidade de incrementar os direitos e liberdades dos cidadãos, assegurar políticas públicas, harmonizar sistemas jurídicos vigentes, criar padrões de excelência, garantir o bom funcionamento das relações econômicas e assegurar parâmetros de equilíbrio, adequação e razoabilidade aos cidadãos.

Referências Bibliográficas
BIGMAN, Francesca. Expert Administration to accountability Network: A New Paradigm for Comparative Administrative Law, 59 Am. J. COM. L. 859, 869,2011 apud CASSESE, Sabino. New paths for administrative law: a manifesto. In: J Constitut, L. 603, 2012.
CASSESE, Sabino. Administrative Law without the State? The challenge of a global regulation.” In: International Law and Politics, v. 37:663, 2004-2005.
CASSESE, Sabino. Global Standards for National Administrative Procedure. In: 68 Law & Contemp. Probs. 109 2004-2005
CASSESE, SABINO. New paths for administrative law: a manifesto. In: J Constitut, L. 603, 2012.
HURD, Ian. Three Models of the International rule of law. Eidos n. 23, p. 37-48, issn 2011-7477, 2015
KUTTNER, Robert L. Development, Globalization and Law. In: 26 Mich. J. Int’l L. 19 2004-2005.

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1 CASSESE, Sabino. Global Standards for National Administrative Procedure. In: 68 Law & Contemp. Probs. 109 2004-2005.
2 “The authority of international administrative law functions differently. It does not set limits upon individuals, but rather upon states. It is a higher law that imposes procedural obligations upon national authorities. Its function is the inverse of domestic administration. International administrative law serves to widen, rather than to narrow, the sphere of private liberty by limiting the action of the state. (…)At the international level, this conceptual order does not hold. Here, in fact, there is no executive power; the public authority functions to enrich the sphere of private liberty, and the procedural standards of international.” (CASSESE, Sabino. Global Standards for National Administrative Procedure. In: 68 Law & Contemp. Probs. 109 2004-2005, p. 125-126).
3 HURD, Ian. Three Models of the International rule of law. Eidos n. 23, p. 37-48, issn 2011-7477, 2015, p.42-43.
GABRIELLA FREGNI – Sócia do escritório Fregni Advogados. Mestre em Direito Civil Comparado pela Faculdade de Direito da PUC-SP. Doutora em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP. Relatora do Tribunal de Ética e Disciplina da OAB-SP.